Troisième chapitre de l’article de Måns Lönnroth “L’Union européenne et la gestion du développement durable: le rôle des pays nordiques” pour l’ouvrage l’Europe et le Développement durable (collection Penser l’Europe, 2008) : Quels résultats pour cette politique ?

La composante environnementale de la politique européenne de développement durable est plus difficile à évaluer que ses résultats économiques ou sociaux. Les données relatives à l’environnement européen ne se prêtent pas aisément à l’analyse, ni même à des comparaisons entre pays. Elles proviennent de sources différentes et résultent souvent de synthèses d’études scientifiques réalisées dans un but particulier. On ne s’est guère attaché à mettre en place une base de données cohérente et les analyses comparatives sont loin d’être dénuées d’arrière-pensées, de même que les évaluations des interdépendances entre politiques économique, sociale et environnementale.

En outre, la politique de l’environnement est un domaine hautement compartimenté, reflet de la spécialisation des différentes sciences et des métiers de l’environnement. On ne peut tirer d’une spécialité donnée que peu d’enseignements valables pour une autre et les succès enregistrés dans un secteur ne peuvent être aisément transférés à d’autres. Certaines conclusions se dégagent toutefois avec évidence.

La grande réussite de la politique européenne de l’environnement a été la lutte contre les pluies acides. D’après l’Agence européenne de l’environnement, les émissions de soufre de l’ue à vingt-cinq seront ramenées en 2010 au niveau qui était le leur en 1900, cela grâce à l’effet combiné d’un grand nombre de petites mesures auxquelles s’est ajouté un facteur d’une tout autre portée, l’élargissement de l’Union. Pour la pollution atmosphérique urbaine, le succès est mitigé ; si beaucoup reste à accomplir, la direction qui a été prise est en tout cas la bonne.

La politique commune de la pêche constitue sans doute l’échec le plus patent, les mises en garde sur l’épuisement des ressources halieutiques des eaux européennes étant restées généralement sans effet. En revanche, le Plan d’action pour le Rhin est lui aussi un grand succès, alors que cela est beaucoup moins vrai de la protection de l’environnement marin (Baltique, mer du Nord, Méditerranée).

La protection des zones côtières a dans l’ensemble échoué, presque au même titre que la politique commune de la pêche, même si les conséquences à brève échéance n’en sont pas aussi funestes, car l’orientation qui a été retenue n’est pas la bonne. Quant à la protection des eaux souterraines face aux activités agricoles, ses résultats ne sont pas très probants.

La pollution par les produits chimiques constitue un cas particulier. Si les efforts de contrôle de la pollution due aux usines ont été couronnés de succès, en revanche l’échec est presque total pour ce qui est des risques résultant des produits chimiques présents sur le marché. Quant au programme reach (enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques), il est encore trop tôt pour en faire une évaluation, car il est en cours d’application.

Si l’on considère les différents secteurs de l’environnement, on peut observer quatre grandes caractéristiques d’ensemble. En premier lieu, le type de dialogue (pour ne pas dire le degré de confiance) établi entre scientifiques, décideurs et entreprises, qui explique dans une large mesure le degré de réussite obtenu. En second lieu, la structure de la branche d’activité considérée : on observe non sans surprise que les activités qui sont soumises à la concurrence du marché mondial ont désormais (à quelques exceptions près, naturellement) établi un cadre de coopération, tandis que celles dont l’implantation est nationale (on pense à l’agriculture, mais aussi au bâtiment) sont beaucoup moins avancées. En troisième lieu, la nature des avis scientifiques qui sont dispensés, d’où découle la nature du dialogue entre scientifiques, décideurs et entreprises. Enfin, les effets pervers de bon nombre de subventions souvent mises en place pour des raisons sociales.

La lutte contre les pluies acides constitue le meilleur exemple d’un dialogue bien structuré dont l’origine remonte à la Convention européenne sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, texte élaboré dans le cadre de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe en 1979. Le besoin de disposer de modèles du transport transfrontalier de polluants, ainsi que de protocoles afin de mettre en place une base de données commune, donc de pouvoir réaliser des mesures communes, était apparu avec évidence. Cela a débouché sur toute une série de méthodes permettant d’évaluer les procédés d’atténuation des pluies acides, tant en termes de coûts qu’en termes d’incidence transfrontalière, méthodes reposant sur une définition commune des effets produits (ce qui a abouti peu à peu à la notion de seuils critiques différenciés en fonction des caractéristiques des sols). Dès lors que ces composantes étaient en place, les difficultés entre scientifiques, décideurs et entreprises se sont considérablement amenuisées et le débat sur l’action à mener est devenu beaucoup plus franc. Un accord tacite a ainsi pu se dégager entre les pouvoirs publics et les industriels, les premiers faisant valoir aux seconds que les niveaux des émissions devaient être progressivement réduits dans le cadre d’un dialogue entre scientifiques et entreprises. Des protocoles ont pu être conclus sur la base des meilleures techniques disponibles, complétés par d’autres à mesure que ces dernières évoluaient.

À l’inverse, la politique commune de la pêche est l’exemple même d’un dialogue mal structuré dans lequel les désaccords abondent et le passage à l’action est toujours remis à plus tard. Le problème essentiel réside à première vue dans le manque de dialogue entre les professionnels de la pêche et les scientifiques, ceux-là refusant en général d’admettre les avis de ceux-ci. À y regarder de plus près, deux autres problèmes se posent.

Le premier est que la pêche constitue une activité marginalisée confinée dans des régions littorales qui n’offrent pas d’autres emplois et, de ce fait, elle est fortement subventionnée. En second lieu, il s’agit d’une activité marginale en termes de formation et qui ne possède pas de tradition de dialogue entre la communauté scientifique et les pouvoirs publics. En outre, le suivi et l’application des règles sont inadaptés. Les pays où la pêche occupe une place plus importante dans l’activité d’ensemble, comme la Norvège ou l’Islande, ont adopté une approche plus sérieuse de la pêche durable.

Pour en revenir aux actions couronnées de succès, le Plan d’action pour le Rhin mis en place en 1986 a permis d’améliorer considérablement l’état de ce fleuve et de son bassin versant. La pollution industrielle s’est réduite dans une large mesure et le nombre des espèces de poissons a augmenté. De même que dans le cas de la lutte contre les pluies acides, des objectifs précis ont été définis et le suivi des résultats est bien assuré. L’actuelle directive-cadre sur les eaux cherche à réitérer cette expérience à l’échelle de l’ensemble de l’Europe.

Pour les trois écosystèmes marins que compte l’Europe (mer du Nord, Baltique et Méditerranée), la réussite est moindre que pour le Rhin. Bien que certains progrès aient été accomplis, principalement en ce qui concerne les polluants chimiques (le Plan d’action pour le Rhin y étant pour beaucoup dans le cas de la mer du Nord), les problèmes de la surpêche et de l’eutrophisation n’ont toujours pas été traités. Dans le cas de la Baltique, de très graves problèmes de pollution par les produits chimiques continuent de se poser.

Il est assez instructif de comparer le programme d’action pour la Baltique et le programme de lutte contre les pluies acides. En premier lieu, les avis scientifiques ne sont pas de même nature. Les sciences de la mer sont  traditionnellement axées sur des actions de surveillance plus que sur le type de modélisation qui a fait le succès de l’étude des pluies acides. C’est seulement au cours des deux ou trois dernières années que l’on a mis au point pour la Baltique un outil d’action comparable à celui que les spécialistes des pluies acides avaient conçu dans les années 1980. De ce fait, le dialogue est plus faible.

En second lieu, l’une des principales sources de pollution de la Baltique (comme d’autres environnements marins) est constituée par l’agriculture ; or, les activités agricoles ne sont pas la même chose, c’est là un euphémisme, que le secteur des centrales électriques qui joue un rôle essentiel dans l’atténuation des pluies acides. Dès lors que des accords ont été conclus avec ce secteur, ils sont faciles à mettre en œuvre. Les mesures de réduction sont bien définies et l’on peut évaluer les coûts, donc comparer ceux-ci aux avantages attendus.

Il n’en va pas de même pour l’agriculture, activité fragmentée pour laquelle les rapports entre mesures, coûts et effets sont moins bien définis et les actions de suivi et d’application des règles moins claires : il n’est pas évident d’évaluer l’incidence que des mesures prises dans une exploitation donnée peuvent avoir sur la Baltique.

L’agriculture joue également un rôle important dans d’autres domaines de la politique européenne de développement durable, et cela avec des conséquences analogues. Les eaux souterraines posent un problème immense, leur qualité dépendant dans une large mesure de la pollution d’origine agricole. La surexploitation des nappes phréatiques est préoccupante dans certaines régions de l’Europe ; or, là encore, l’agriculture en est un des principaux utilisateurs. La fixation de règles environnementales, leur suivi et leur application se révèlent plus difficiles dans le cas de l’agriculture que dans celui d’activités soumises à la concurrence internationale comme l’industrie automobile.

Le cas de l’agriculture met aussi en lumière un autre problème qui se pose à la politique européenne de l’environnement, à savoir la difficulté qu’il y a à protéger les écosystèmes européens.

Par définition, les écosystèmes relèvent de la géographie, de la terre et des eaux. Il s’agit de systèmes complexes qui ne sauraient être ramenés au type d’analyse requis lorsque l’on doit comparer les coûts et les avantages, et il n’existe pas de discipline scientifique qui permette d’attribuer une valeur sociétale bien définie à un écosystème donné. De ce fait, les décisions ad hoc ont tendance à favoriser ceux qui veulent exploiter tel ou tel écosystème.

La réponse à ce problème a consisté à mettre en place des zones protégées, mais cela ne fonctionne que lorsqu’il s’agit de terres dont la valeur économique est marginale ou dont le propriétaire est l’État. Des problèmes surgissent dès que des terres jadis marginales acquièrent une valeur économique pour une raison ou une autre, pour faire passer une route ou une voie ferrée (ce qui revient moins cher sur ce type de terrain) ou encore à des fins de promotion immobilière. Les zones côtières d’Europe sont en l’espèce particulièrement exposées : leur exploitation se poursuit à un rythme rapide et l’on ne cesse de perdre des terres qui remplissent une fonction importante d’écosystème. Les opérations immobilières étant par définition ponctuelles, leur incidence l’est également. Si chacune d’entre elles peut se justifier, il n’en va pas de même de l’ensemble.

La politique européenne de l’environnement offre donc des résultats mitigés : si, dans le meilleur des cas, on enregistre des réussites notables, les échecs ne le sont pas moins et les enseignements que l’on peut tirer des premières ne valent pas forcément pour les seconds. Nous pouvons en noter cinq :

• la structure des avis scientifiques (plus ils sont adaptés au dialogue entre les décideurs et les entreprises, mieux cela vaut) ;
• la structure de la branche d’activité considérée (celles qui sont présentes sur le marché mondial sont plus ouvertes à un dialogue approfondi) ;
• la structure des organismes dirigeants et des entités chargées du suivi et de l’application des règles ;
• le rôle des subventions dans certains secteurs ;
• la différence entre, d’une part, la pollution qui résulte d’activités industrielles ou de certains produits et, d’autre part, l’incidence de l’agriculture, de la pêche et de l’usage des sols sur les écosystèmes.

Ils ont également une importance au niveau global.

Après l’introduction de l’article de Måns Lönnroth « L’Union européenne et la gestion du développement durable: le rôle des pays nordiques » pour l’ouvrage l’Europe et le Développement durable (collection Penser l’Europe, 2008), nous vous proposons, comme promis, la suite de cette contribution avec le premier chapitre.

L’institutionnalisation de la politique européenne de l’environnement.

À l’exception des Pays-Bas et des États nordiques, les pays d’Europe ne se sont engagés que tardivement dans la protection de l’environnement.
En règle générale, leur action dans ce domaine s’est développée en plusieurs phases, au nombre de quatre jusqu’à présent, chacune correspondant à une vague de prise de conscience des problèmes liés à l’environnement.

La première remonte à la fin des années 1960 et au début de la décennie suivante. Chaque pays, l’un après l’autre, mit alors en place des organismes de protection de l’environnement et se dota de la législation requise pour réduire la pollution d’origine industrielle.
Les États-Unis et le Japon étaient à l’époque les pays les plus avancés dans ce domaine avec les pays nordiques. Ils s’étaient engagés très tôt en matière de contrôle de la pollution de l’atmosphère, que ce soit par les automobiles ou, pour le seul Japon, par les usines. La Suède avait commencé par agir sur le retraitement des eaux usées d’origine urbaine ou provenant des industries papetières et, en matière de pollution de l’air, avait adopté des mesures contre les usines et les pluies acides.
Les autres pays d’Europe étaient généralement en retard, particulièrement lorsque la Suède et la Norvège posèrent le problème des pluies acides transfrontalières. La conférence de Stockholm, en 1972, marqua le point culminant de cette première phase, dont la crise pétrolière et la récession qui s’ensuivit eurent bientôt raison.

Une deuxième phase s’ouvrit vers le milieu des années 1980. Dans plusieurs pays d’Europe, dont au premier rang la rfa, les questions d’environnement se mirent à bénéficier d’une attention plus soutenue en termes politiques. Une première avancée intervint avec la Convention européenne sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (patld) et ses protocoles ultérieurs. Le rôle de la Communauté européenne était très limité jusqu’à ce que l’Acte unique de 1986 lui réserve un rôle direct en matière de régulation de l’environnement grâce à l’introduction du vote à la majorité sur les questions afférentes au marché intérieur. Cette nouvelle règle connut une première application importante avec la directive sur les grandes centrales à combustible, préconisée par la rfa et à laquelle le Royaume-Uni s’opposa jusqu’à ce que Margaret Thatcher eût décidé de céder. Ensuite intervint, non sans force récriminations, une directive sur les émissions des véhicules. C’est seulement à cette époque – la fin des années 1980 – que l’Europe commença à combler son retard sur le Japon et les États-Unis. Il va sans dire que les pays nordiques l’encourageaient dans ce sens, même si seul le Danemark faisait alors partie de la cee. Les principaux pays d’Europe avaient fini par accepter que la pollution était bel et bien un problème qui dépassait les frontières. La rfa opéra alors un changement complet de cap et se fit le champion de la notion de meilleures techniques disponibles (qui, supposait-on, ne pouvaient être qu’allemandes).
Les années 1980 virent également l’adoption de plusieurs accords régionaux comme le Plan d’action pour le Rhin (à la suite de la catastrophe de 1986), l’organisation de conférences sur la mer du Nord, un mouvement de relance de la convention de Helsinki pour la protection de la Baltique, etc. Les pays d’Europe ont pris alors l’habitude de traiter les problèmes d’environnement au moyen de conventions internationales.
La convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone constitue en l’espèce une exception : les États-Unis avaient (non sans avoir considérablement hésité) mené le mouvement avec le soutien des pays nordiques, mais s’étaient heurtés à la résistance des gouvernements des principaux États d’Europe. En définitive, ces derniers jetèrent l’éponge et l’accord put se faire sur le protocole de Montréal.
Le point culminant de cette deuxième phase coïncida avec la réunification de l’Allemagne. En 1992, la conférence de Rio arriva trop tard, même si elle permit la signature de la Convention sur les changements climatiques. La réunification mobilisa les énergies en Allemagne au point que l’environnement passa inévitablement au second plan et que le mouvement perdit notablement en ampleur.

Des enseignements peuvent toutefois être tirés de ces deux grandes phases. Les institutions mises en place continuent de fonctionner, même si la « grande » politique s’oriente vers d’autres sujets. Des progrès continuent de s’opérer, même si c’est à un rythme moins soutenu et, sans que l’on puisse s’attendre à de nouvelles initiatives, de nombreux petits pas sont effectués dans les domaines existants et permettent malgré tout d’aller de l’avant.

La troisième phase correspond au milieu des années 1990 et a été marquée par un glissement à gauche de la vie politique européenne, avec notamment l’entrée des Verts dans plusieurs gouvernements. Par ailleurs, il s’est agi d’une phase uniquement européenne, les États-Unis ayant évolué entre-temps vers une vive opposition à l’intervention de l’État et aux Nations unies, ce qui empêchait toute politique volontariste en matière d’environnement.
Trois aspects sont à retenir de cette phase essentiellement européenne. En premier lieu, le rôle de chef de file mondial en matière de politique de l’environnement était désormais assuré par l’Europe. En second lieu, l’ue s’est lancée dans un réexamen très ambitieux de sa politique des produits chimiques qui a débouché sur une vision totalement nouvelle de ces produits. Dans ce contexte, elle a étendu considérablement les obligations qui incombent aux producteurs en établissant le principe de leur responsabilité à l’égard des déchets. Enfin, l’ue s’est mise à prendre au sérieux la question des changements climatiques, domaine dans lequel, dix ans plus tard, les États-Unis continuent d’accumuler les retards. Les progrès se sont également poursuivis en matière de pollution atmosphérique et, dans une certaine mesure, de pollution des eaux.

Cette vague est à son tour parvenue à épuisement au début des années 2000. Par un heureux concours de circonstances, la présidence de l’ue était exercée par la Suède lorsque le président Bush décida d’enterrer le protocole de Kyoto (on imagine aisément que d’autres présidences de l’ue auraient volontiers suivi les États-
Unis). Le sommet de Johannesburg, en 2002, fut de toute évidence décevant sur le plan mondial (un journal titrait alors avec éloquence « Un désastre évité, des chances manquées »).

Là encore, le creux de vague qui s’ensuivit fut très profond, marqué en Europe par une perte d’intérêt pour les questions d’environnement, non seulement au sein de la Commission, mais encore de la part des gouvernements de plusieurs États membres. De plus, l’élargissement de quinze à vingt-cinq États imposait d’investir énormément de temps et de moyens pour que les nouveaux venus se conforment à la législation européenne existante. Pour ce qui est des changements climatiques, les États-Unis ont continué à faire du surplace. Enfin, la Chine et l’Inde ont commencé à préoccuper les gouvernements européens soucieux de compétitivité.
Cette pause n’a toutefois pas duré, la question des changements climatiques étant venue servir de déclencheur d’une quatrième vague d’action.

Le quatrième exercice d’évaluation du giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) a apporté la preuve que ces changements s’opéraient à un rythme plus soutenu qu’on ne l’avait pensé jusque-là. À l’automne 2006, le rapport de Nic Stern marqua un tournant. L’opposition des États-Unis faiblit et l’expérience de la première phase du système européen d’échange de quotas d’émission montra qu’un système réaménagé était en mesure d’avoir des effets réels.
L’ue a depuis lors repris l’initiative sur la question des changements climatiques. Avec les propositions faites sur ce sujet par la Commission européenne en janvier 2008, les rapports entre politique de l’environnement, compétitivité et politique sociale et de l’emploi sont appelés à devenir plus étroits que jamais. Les changements climatiques vont apporter un élan nouveau au processus schumpéterien de destruction créatrice. Certains laissent d’ailleurs entendre que cette question est la seule qui vaille que l’on s’en préoccupe.

Mais d’autres sujets encore s’imposent peu à peu à l’ordre du jour. Avec les progrès de la mondialisation, l’incidence environnementale (et sociale) des biens importés par l’Europe devient de plus en plus visible. Il en va de même des différents modes d’exportation de déchets toxiques entre l’Europe et des pays dont la réglementation en la matière est peu contraignante. Enfin, la question épineuse de la gestion environnementale des échanges commerciaux commence à se poser.

Måns Lönnroth est diplômé de physique et a mis en place l’étude des mathématiques à l’Institut de technologie à Stockholm. Il a été secrétaire d’État au ministère suédois de l’Environnement entre 1994 et 1999. Entre 2000 et 2006, il était directeur du Mistra, une fondation suédoise dotée pour la recherche stratégique sur l’environnement. Il est actuellement membre du bureau des fondations Volvo pour la recherche et l’éducation, qui investissent dans la recherche sur le futur des transports urbains.

Måns Lönnroth

Introduction

Toute étude des rapports entre l’Union européenne et le développement durable doit de nos jours prendre pour point de départ les élargissements successifs de l’UE.
Son élargissement de douze à quinze États membres avait porté sur l’Autriche, la Finlande et la Suède, tous États de petite taille hautement développés et attachant un intérêt soutenu tant à l’environnement qu’à la politique sociale, donc semblables aux autres, pour ne pas dire plus avancés. De ce fait, l’homogénéité de l’Union s’en est trouvée plutôt renforcée.

L’élargissement de quinze à vingt-cinq, puis vingt-sept États membres n’a pas été de même nature. Politiquement, l’Europe s’est enfin décidée à assumer l’héritage du traité de Versailles. Sur le plan de l’environnement, la plupart des grands écosystèmes du continent relèvent désormais de la responsabilité de l’Union européenne. Du point de vue socio-économique, l’Europe est devenue plus hétérogène. Si les grands problèmes d’environnement sont désormais, en théorie, plus aisés à gérer, en revanche, l’hétérogénéité socio-économique de l’ensemble rend la pratique de cette gestion beaucoup plus complexe.
C’est là qu’entre en jeu la gestion institutionnelle du développement durable.

Dans les principes directeurs du développement durable qu’il a adoptés en 2005, le Conseil européen a donné de cette notion une définition qui repose sur celle du rapport de la commission Brundtland, elle-même reprise de celle qui avait été formulée en 1980 par l’iucn (Union internationale pour la conservation de la nature) et qui, déjà à l’époque, constituait un compromis entre le développement économique et la préservation de la nature. Le Conseil a déclaré que l’ue devrait veiller à la protection de l’environnement au niveau mondial, à l’inclusion sociale en Europe ainsi qu’à la solidarité avec les autres pays et à la compétitivité économique de l’Union sur les marchés mondiaux. Il n’est pas tenu compte d’éventuels conflits de priorités.

Dans la pratique, cependant, il va sans dire que l’UE a agi à maintes reprises comme si ces conflits se posaient avec acuité. Les débats sur les changements climatiques, les produits chimiques ou la pollution due aux transports témoignent du souci exprimé quant au fait que des politiques environnementales trop rigoureuses risquent de mettre en danger la compétitivité de l’industrie Måns Lönnroth 36 européenne, donc d’avoir des effets néfastes sur l’emploi et l’inclusion sociale. De ce fait, les conclusions du sommet de Göteborg, en 2001, ont été assez rapidement mises de côté au profit de celles du sommet de Lisbonne, axées de facto sur la seule compétitivité.

L’existence de règles strictes en matière d’environnement rend obsolètes les modes de production et les produits existants et vient renforcer le processus schumpéterien en cours de « destruction créatrice ». Le présent article a pour objet d’examiner de plus près la gestion institutionnelle de ce processus et de voir, à partir de l’exemple des pays nordiques, dans quelle mesure des outils appropriés relevant de la politique sociale et de la politique de l’emploi sont en mesure de réduire les conflits potentiels, voire de les éliminer.